ZAN (Zéro Artificialisation Nette) – Une circulaire du 31 janvier 2024 complète le dispositif
I. Rappel du cadre juridique de l’objectif ZAN
Selon France Stratégie, ce sont plus de 20 000 hectares qui sont artificialisés chaque année en France métropolitaine. Pour lutter contre ce phénomène, la loi n°2021-1104 dite « Climat et Résilience » du 22 août 2021 a fixé un objectif ambitieux de zéro artificialisation nette des sols en 2050.
Pour rappel, l’article 192 de la Loi Climat et Résilience précise la notion « d’artificialisation nette », qui doit être comprise comme « le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ». L’on retrouve cette définition dans le Code de l’urbanisme à l’article L. 101-2-1. Il n’est pas question, toutefois, d’interdire toute artificialisation des sols, simplement, celle-ci sera conditionnée à une « renaturation » à proportion égale d’espaces déjà artificialisés. L’article L. 101-2-1 précité donne également une définition de la notion de « renaturation ». Il s’agit « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé. »
En plus de cet objectif d’absence de toute artificialisation nette des sols à l’horizon 2050, la loi a fixé un objectif intermédiaire consistant à réduire de moitié, pour la décennie 2021-2031, la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers (ENAF) observée sur la décennie précédente (2011-2021).
Ces deux objectifs doivent être concrètement traduits dans les territoires : on parle alors de « territorialisation » du ZAN. Pour ce faire, la loi prévoit une modification en cascade des différents documents d’urbanisme dans des délais strictement encadrés. Seront d’abord concernés les documents régionaux (SRADETT, SAR en Outre-Mer, PADDUC en Corse, SDRIF en Ile-de-France), puis les SCoT (Schémas de Cohérence Territoriale) et enfin les documents à l’échelon communal ou intercommunal (PLUi, PLU, carte communale).
Face aux inquiétudes des élus locaux, une loi du 20 juillet 2023 est venue modifier le calendrier initial en majorant les délais dans lesquels les différents documents d’urbanisme doivent être modifiés pour intégrer l’objectif ZAN. Le nouveau calendrier est le suivant : l’entrée en vigueur des schémas régionaux intégrant les objectifs de sobriété foncière doit ainsi intervenir au plus tard le 22 novembre 2024 ; puis interviendra la modification des SCOT ou, en leur absence, des PLU, des documents en tenant lieu ou des cartes communales, avant le 22 février 2027 ; enfin, les PLU et les cartes communales devront être mis en compatibilité avant le 22 février 2028.
Après la loi du 20 juillet 2023, le dispositif a été complété par trois décrets d’application publiés le 28 novembre 2023.
Le premier décret est relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols.
Le deuxième décret précise la composition de la Commission régionale de conciliation qui sera chargée de mettre fin aux éventuels désaccords entre l’Etat et la Région sur la liste des projets d’envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur.
Le troisième et dernier décret est relatif à la nouvelle nomenclature des surfaces à prendre en compte dans le calcul des surfaces artificialisées et des surfaces non-artificialisées.
Il est à relever que le même jour, le Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires a publié un Guide synthétique sur le ZAN.
Dernier texte en date, un décret adopté le 26 décembre 2023 a apporté des précisions sur la l’identification des friches (cf. la définition de l’article L. 111-26 du Code de l’urbanisme) dont la Loi Climat et Résilience invite au réemploi. Ainsi, aux termes de l’article D. 111-54 du Code de l’urbanisme créé par ce décret, les éléments suivants permettent d’identifier une friche :
→ Une concentration élevée de logements vacants ou d’habitats indignes ;
→ Un ou des locaux ou équipements vacants ou dégradés en particulier à la suite d’une cessation définitive d’activités ;
→ Une pollution identifiée pour laquelle son responsable ou l’exploitant du site, son ayant-droit ou celui qui s’est substitué à lui a disparu ou est insolvable ;
→ Un coût significatif pour son réemploi voire un déséquilibre financier probable entre les dépenses d’acquisition et d’interventions, d’une part et le prix du marché pour le type de biens concernés, ou compte tenu du changement d’usage envisagé, d’autre part.
II. La circulaire du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires du 31 janvier 2024
Après les textes, c’est au tour d’une circulaire du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires d’ajouter une pierre à l’édifice. Cette circulaire, à destination des préfets de région et de départements, a pour objet d’accompagner la mise en œuvre de la réforme vers l’objectif ZAN.
La circulaire aborde trois points.
1.- Une trajectoire de sobriété foncière progressive et territorialisée
Après le rappel du calendrier de la modification en cascade des documents de planification, la circulaire prévoit que les SCOT, PLU(i) et cartes communales élaborés ou modifiés avant l’entrée en vigueur des schémas régionaux et compatibles avec eux ne seront pas soumis à une nouvelle évolution dans les délais prescrits.
La circulaire se montre également rassurante en indiquant que la sobriété foncière doit être conciliée avec l’objectif de soutien de la construction durable, singulièrement dans les territoires où l’offre de logements est insuffisante au regard de la demande.
2.- Un accompagnement des territoires dans la mise en œuvre de la réforme
Le Ministère rappelle l’existence d’outils pour accompagner la mise en œuvre de cette réforme, à savoir : l’existence d’un portail d’artificialisation relatif aux données de consommation d’espaces ; un guide et des fascicules en ligne qui seront mis à jour régulièrement ; des dispositifs de formation à destination des services de l’Etat et des collectivités.
Autre point important, le Ministère demande aux préfets de région et de département de désigner, avant le 9 février 2024, un référent territorial qui aura pour mission d’assurer la communication autour de la réforme, le déploiement des outils d’observation foncière, le suivi de l’évolution des documents de planification et d’urbanisme, ainsi que la mobilisation des aides financières et des aides à l’ingénierie. Ces référents seront également chargés de répondre aux questions des élus locaux et de faire remonter les difficultés de mise en œuvre.
Par ailleurs, compte-tenu des nombreuses interrogations autour des Zones d’Aménagement Concerté (ZAC), le Ministère offre la possibilité au sein des zones d’ampleur dans lesquelles les travaux sont réalisés par phases, soit de comptabiliser la consommation d’espaces de manière progressive, soit de comptabiliser la ZAC en totalité au démarrage effectif des travaux, cela au choix du Maire ou du Président de l’intercommunalité. Selon la circulaire, cette approche peut trouver à s’appliquer aux ZAC dont les travaux ont débuté avant 2021 et dont la consommation peut être intégralement comptée pour la période 2011-2021.
3.- La mutualisation de la consommation d’espaces induite par les projets d’envergure nationale et européenne d’intérêt général majeur
La circulaire rappelle que la consommation d’ENAF emportée par les Projets d’Envergure Nationale ou Européenne (PENE) présentant un intérêt général majeur est comptabilisée au niveau national dans le cadre d’un forfait et non directement au niveau régional ou local où ces projets sont implantés.
Il est indiqué que l’arrêté du Ministre chargé de l’urbanisme listant les PENE est en cours d’élaboration et que d’ici la fin du mois de février, les informations relatives à ces projets, notamment leur localisation, seront accessibles via une cartographie sur l’observatoire de l’artificialisation des sols.
Les Régions sont consultées sur ce projet d’arrêté. En cas de désaccord persistant sur la liste des projets, les Présidents de Région pourront saisir une Commission régionale de conciliation.
La circulaire demande donc aux Préfets de Région et de Département de veiller à l’installation de cette Commission avant le 9 février 2024.
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